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Mercoledì, 10 Ottobre 2018 15:15

Militari indennità di trasferimento

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Militari: indennità di trasferimento legge 86/01

L’AVVOCATO RISPONDE

Soppressione di Distaccamento Aeroportuale (una delle ultime consulenze erogate dallo studio, resa anonima per la divulgazione).

 

LA DOMANDA

Gentile Avvocato, presto servizio presso l’Aeroporto di xxxx, con la presente volevo sottoporre alla Sua attenzione quanto segue, al fine di poter comprendere la situazione giuridica volta a presentare un ricorso:

“il Distaccamento xxxxxx viene istituito il 0xxxx a seguito della soppressione del xxxxxx e rimane attivo fino al xxxx

Dal 0xxxxxx viene costituito l’Ufficio Stralcio xxxxxxx, il quale cessa dalle sue funzioni definitivamente il xxxxx.

Il processo di soppressione è durato alcuni anni, ha coinvolto oltre xxx persone del quadro permanente, suddiviso in Ufficiali, Sottufficiali, Volontari di Truppa in S.P. e personale civile del Ministero Difesa.

Quasi tutto il personale è stato trasferito in due grandi blocchi: il primo ciclo avvenuto nel xxxx, l’altro ciclo avvenuto il xxxxx, a seguito della chiusura dell’Ente.

Come noto, al personale trasferito a seguito di soppressione dell’ente, così come disciplinato dalla Legge 86/2001, spetta la corresponsione dell’indennità di trasferimento. 

Nel caso di xxx, durante l’anno xxx, lxxxx nella veste del Generale Mxxxxxx, allora Comandante xxxx., propose a tutto il personale di xxx di apporre la doppia firma nell’Annesso II, con la garanzia di essere trasferiti nella vicina base di xxxxx dopo la chiusura di xxx.

La doppia firma nell’Annesso II significa che l’interessato accetta il trasferimento senza oneri a carico dell’Amministrazione.

In realtà si è trattato di un “elegante ricatto”, ci fu detto testualmente “ se mettete la doppia firma vi garantiamo un posto a xxx”.

Indubbiamente l’agire della Forza Armata si era ispirato ad una politica di contenimento della spesa pubblica, infatti l’indennità di trasferimento spettante a ciascuno è di circa xxxxxxx euro, quindi con la doppia firma si è arrivati ad un risparmio di svariati milioni di euro.

Ho il forte dubbio che si sia trattato di una condotta scorretta e probabilmente quell’indennità è dovuta, perché far mettere la famosa doppia firma è una forzatura, che l’Axxxxxx non doveva fare. 

La mia richiesta è capire se ci sono gli estremi per un ricorso avverso la decisione, sono consapevole che non vi è stato un disagio profondo nell’esser trasferiti in un posto di lavoro a circa 20 Km, però devo evidenziare che in tutta Italia ci sono stati casi analoghi, e i ricorrenti hanno ottenuto ragione.

La legge 86/2001 disciplina dettagliatamente i trasferimenti del personale militare, e fissa anche i requisiti in merito alle distanze chilometriche, le chiusure/soppressioni degli Enti.

 

LA RISPOSTA

In generale, l'art. 1, legge 29 marzo 2001 n. 86, con riferimento alla cosiddetta "indennità di trasferimento" stabilisce che gli elementi costitutivi (Tar Lazio, Roma, Sez. 1bis, sentenza n. 1053 del 29.01.18) sono:

a) un provvedimento di trasferimento d'ufficio;

b) l'ubicazione della nuova sede in un comune diverso;

c) una distanza fra la vecchia e la nuova sede di oltre 10 chilometri.

La prima questione che si pone attiene al termine di prescrizione quinquennale della domanda.

La giurisprudenza ha identificato il termine di prescrizione di questa domanda in 5 anni, decorrenti dal momento in cui sorge il diritto.

Dal quesito risulta che il personale è stato trasferito in 2 blocchi.

Ora, per il primo blocco di personale trasferito il termine prescrizionale per la domanda si è consumato l’0XXXX nel caso il trasferimento coincida con la data dell’0xxxx (pertanto potrebbero teoricamente proporre la domanda tutti coloro che, dal 0xxxx3 al 0xxxx, abbiano inviato all’amministrazione militare la richiesta di pagamento dell’indennità ex l. 86/01 e questa missiva sia stata regolarmente ricevuta dalla stessa amministrazione).

Per il secondo blocco di personale trasferito, invece, il termine prescrizionale per la domanda si consuma l’0xxxx (se la data di partenza per il calcolo è il giorno xxxx) e, quindi, è ancora in corso.

La seconda questione attiene agli effetti prodotti dalla clausola fatta firmare per c.d. gradimento.

Se ci focalizziamo su questa sola circostanza, l’indennità spetta.

Su questo punto va detto che la furberia dell’amministrazione nel far firmare il doppio annesso è priva di effetti, dal momento che non incide in alcun modo sul diritto all’indennità di cui parliamo.

A tal proposito l’Adunanza Plenaria ha chiarito, in linea generale, quanto alla c.d. clausola di gradimento e/o dichiarazione di disponibilità al trasferimento, che tale clausola incide solo sugli effetti geografici dell’ordine di trasferimento; essa comporta acquiescenza in senso proprio a tali effetti perché implica rinuncia al proprio diritto di agire in giudizio, nel rispetto di tutti i rigorosi presupposti richiesti dalla consolidata e condivisa giurisprudenza del CdS onde evitare l’elusione dei valori costituzionali tutelati dagli artt. 24, co.1, e 113, co. 1, Costituzione, ma non incide sul diritto a percepire l’indennità che scaturisce direttamente dalla legge al ricorrere di determinati presupposti.

Per dirla in altri termini: in ogni ipotesi di trasferimento disposto per ragioni di servizio (si tratta di trasferimento per soppressione di reparto disposto previa acquisizione di disponibilità dell’interessato), e quindi non direttamente e immediatamente ricollegato all’iniziativa del militare interessato nell’ambito dei procedimenti ordinari, non può negarsi la natura di trasferimento “di autorità” che, ove come nella specie connotato dalla dislocazione geografica a distanza superiore ai 10 chilometri e in comune diverso da quello in cui ricade il reparto di precedente assegnazione, implica il riconoscimento del diritto alle indennità previste per i trasferimenti di autorità ivi compresa quella ex art. 1 comma 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86.

Pertanto, se si osserva la vicenda da questo punto di vista, l’indennità spetta.

Offre sostegno sul punto una corposa giurisprudenza: T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 10 febbraio 2017, n. 54; id. 15.05.2017, n. 165; id. 15.05.2017, n. 166; id. 15.05.2017, n. 167; id 15.05.2017, n. 168; in termini Cons. Stato, IV, 23.11.2017 n. 5459 e TAR Lombardia, Milano, 27.03.2018, n. 837.

In particolare, il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire definitivamente quanto segue.

A proposito dei trasferimenti d'autorità o d'ufficio rispetto a quelli a domanda, la Sezione IV (cfr., 19 ottobre 2006, n. 6224) ha affermato che la distinzione trova fondamento nella diversa rilevanza che in essi assumono i contrapposti interessi in gioco; quello dell'amministrazione, diretto ad assicurare il regolare ed ordinato funzionamento degli uffici pubblici e quello del dipendente, volto al più diretto soddisfacimento delle proprie esigenze personali e familiari, interessi che devono entrambi trovare la giusta composizione nel rispetto dei principi costituzionali fissati dall’art. 97 Cost.

Mentre i trasferimenti d'ufficio perseguono l'interesse specifico dell'amministrazione di funzionalità dell'ufficio al quale è completamente subordinata la posizione del pubblico dipendente (le aspirazioni del quale possono essere tenute presente eventualmente nei limiti delle preferenza da lui espresse circa la sede di servizio), nei trasferimenti a domanda risulta prevalente il perseguimento del soddisfacimento delle necessità personali e familiari del ricorrente, rispetto alle quali l'interesse pubblico funziona esclusivamente come limite esterno di compatibilità.

Ad esempio: il trasferimento disposto a seguito di una procedura concorsuale (e quindi a domanda degli interessati) non può essere considerato come un trasferimento d'ufficio (Cons. Stato, Sez. VI, n 5386/04).

La terza questione è più complicata ed attiene alla spettanza o meno dell’indennità per il personale trasferito a seguito di soppressione dell’ente, nei termini descritti nel quesito introduttivo e tenendo presente la disciplina limitativa data dall’art 1bis L. n. 86/01.

Il dato che emerge dall’interpretazione della norma è che il Legislatore ha voluto restringere il raggio di azione della Legge in commento, riducendo gli spazi di azione per il personale legittimato a rivendicare l’indennità e legando le domande al fattore tempo.

Inutile dire che, a parere dello scrivente avvocato, tale intervento innovativo del Legislatore (art. 1bis) appare scoordinato ed eterogeneo rispetto alle norme di sistema, ragion per cui questa specifica disposizione merita, o meriterebbe, di essere portata –in occasione di un ipotetico ricorso- al cospetto della Corte Costituzionale per un vaglio di legittimità e successivamente, in caso di rigetto da parte della Corte nazionale e in ogni caso alla fine del percorso giudiziale domestico, in sede comunitaria (il trasferimento rimane “d’autorità” anche se assistiamo alla “soppressione” dell’ente).

Ma andiamo al punto.

Qui disponiamo di sentenze contrastanti.

Prima ancora delle sentenze, occorre però esaminare più da vicino la norma.
Le “Disposizioni in materia di personale delle Forze armate e delle Forze di polizia. Articolo 1 Indennità di trasferimento”, ci dicono quanto segue:

  1. 1. Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell’ordinamento militare emanato con d.lgs. 66/10 e, fatto salvo quanto previsto dall'art. 28 comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi.

1-bis. L'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni.

Nello specifico, l’art. 1 bis è stato inserito dall'art. 1, comma 163, L. 24.12.2012, n. 228, con decorrenza dal 01.01.2013: pertanto la disposizione risulta applicabile a tutti gli eventi successivi alla data dell’01.01.2013.

Detto questo, passiamo ad esaminare come la giurisprudenza ha interpretato la disposizione limitativa del 2013 in relazione a quella antecedente del n. 1 stesso articolo.

Ebbene, secondo una prima ricostruzione (Tar Veneto, sent. n. 382 del 20.04.2017), per escludere il diritto all'indennità di trasferimento prevista dal comma 1-bis deve considerarsi non il trasferimento del dipendente ad una sede di servizio ubicata in un Comune confinante con quello di provenienza, ma il trasferimento ad una "sede di servizio limitrofa" e, quindi, praticamente deve guardarsi all'ambito della circoscrizione territoriale della sede di provenienza e di quella di destinazione.

In base a tale ricostruzione, il co. 1 bis dovrebbe intendersi nel senso che l'indennità non compete al personale che, a seguito di soppressione di un ente o sue articolazioni sia stato trasferito da una sede di servizio ad un'altra, le quali sedi siano rispettivamente appartenenti, per competenza, a due circoscrizioni territoriali diverse ma limitrofe.

Il C.d.S. (sentenza n. 4352 del 17.07.2018) non condivide però questo indirizzo.

Il problema interpretativo, dice il C.d.S., nasce dal fatto che il comma 1 e il comma 1 bis non risultano formulati in termini omogenei.

Infatti il comma 1 pone attenzione alla distanza tra i Comuni nel cui territorio sono ubicate le due sedi servizio; invece il comma 1 bis dà rilievo al carattere limitrofo delle due sedi di servizio.

Secondo un primo indirizzo presente nella giurisprudenza dei Tar il comma 1 bis va interpretato in coerenza col disposto del comma 1: perciò se la nuova sede è posta in Comune non confinante (cioè non limitrofo) con quello in cui aveva sede il reparto soppresso l'indennità spetta, purché le due case comunali distino più di dieci chilometri; invece se la nuova sede è ubicata in Comune confinante (limitrofo) l'indennità non spetta anche se la distanza tra i Comuni eccede i 10 km.

Secondo un diverso indirizzo il riferimento alla sede limitrofa di cui al comma 1 bis va inteso in senso letterale, nel senso cioè di circoscrizione territoriale di competenza (Presidio, Tenenza, Compagnia etc.) confinante con un'altra.

Al riguardo il Collegio premette che allo stato non risulta esistente nell'ordinamento militare - a livello regolamentare o organizzativo – una individuazione o qualificazione delle sedi da considerare limitrofe.

Appare dunque condivisibile il primo dei richiamati orientamenti (cioè: se la nuova sede è posta in Comune non confinante, ossia non limitrofo, con quello in cui aveva sede il reparto soppresso l'indennità spetta, purché le due case comunali distino più di dieci chilometri; invece se la nuova sede è ubicata in Comune confinante, ossia limitrofo l'indennità non spetta anche se la distanza tra i Comuni eccede i 10 km).

Accedendo all'opposto orientamento, il trasferimento d'autorità "ordinario" seguirebbe la regola dei Comuni differenti mentre il trasferimento d'autorità per soppressione del reparto seguirebbe la regola delle circoscrizioni confinanti.

Ma soprattutto il criterio della circoscrizione territoriale sarebbe praticabile solo nel caso di reparti aventi una circoscrizione territoriale di competenza.

Sul punto controverso, possiamo anche consultare il parere del Dipartimento della Funzione Pubblica, dato con nota n. 14230 del 25.03.2013.

Ebbene, tale parere specifica che l'indennità di cui all'articolo 1 co 1 l. 86/01 e ogni altra indennità o rimborso previsti in caso di trasferimento, non competono nel caso in cui il dipendente sia trasferito - a seguito di soppressione o dislocazione interessanti il reparto o ente di appartenenza - ad una sede di servizio ubicata in un Comune confinante e questo anche nel caso in cui le sedi di servizio distino tra loro più di dieci chilometri.  Quindi, da una interpretazione logico-sistematica del novellato articolo 1 l. 86/01 consegue che l'indennità di trasferimento compete nei soli casi di trasferimento d'autorità disposta ad altra sede di servizio sita in un Comune diverso da quello di provenienza e distante almeno 10 Km; mentre, l'indennità non compete nel caso di trasferimento in sedi limitrofe, anche se distanti oltre 10 Km dalla sede di provenienza, disposto a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni di appartenenza.

 

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Francesco Pandolfi

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Nel 1995 inizia la sua attività di avvocato; il 24.06.2010 acquisisce il patrocinio in Corte di Cassazione e Magistrature Superiori.

Attualmente si occupa di diritto amministrativo, diritto militare, diritto delle armi, responsabilità medica, diritto penale.
E' autore di numerose pubblicazioni su importanti quotidiani giuridici; in particolare ha approfondito la materia del diritto militare nelle aree disciplinari, giuslavoristiche, penali e amministrative. 
In diritto del lavoro segue da 10 anni il contenzioso dei lavoratori trimestrali contro Poste Italiane spa.

La sua Missione è "aiutare a risolvere problemi giuridici". Ritiene che il più grande capitale sia la risorsa umana e che il più grande investimento sia la conoscenza. Ha l'opportunità di servire persone in tutta Italia; la sua profonda passione per il lavoro lo porta ad assistere e difendere davanti ogni Corte nel Paese.

I tratti caratteristici della sua azione difensiva sono: tattica, esperienza, perseveranza. coraggio, focus verso l'obiettivo.

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